Sposób na życie
Z zamówień publicznych żyje nas spora gromadka. Możliwe, że największa gromadka spośród wszystkich państw na świecie. W artykule nie chodzi mi jednak o specjalistów do spraw zamówień publicznych, kontrolerów i doradców. Chodzi o przedsiębiorców. Najczęściej sprzedaje się te treści pod hasłem: „Jak wygrać przetarg?”. Obawiam się jednak, że wygrać przetarg to jedno, a zarobić na realizacji zamówienia to co innego. A żyć latami z realizacji zamówień – to jeszcze inna kwestia.
Wielkość rynku zamówień publicznych – trochę statystyki
Wartość zamówień publicznych udzielonych w 2024 r. z zastosowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych wyniosła około 330 mld zł. To ogromny rynek (blisko 9% PKB). Mniej więcej po jednej trzeciej są to dostawy, usługi i roboty budowlane. Nie każdy znajdzie tu coś dla siebie, niemniej różnorodność zakupów jest spora i warto sprawdzić, czy są ogłoszenia odpowiadające profilowi działalności firmy.
Kolejne 250 mld zł jest zlecane z pominięciem przepisów ustawy (na podstawie wyłączeń) – większość poniżej progów ustawowych, ale także prawie 90 mld zł zamówień z dziedziny obronności.
Jest to rynek niezwykle rozproszony – około 15 000 zamawiających udziela zamówień na podstawie przepisów ustawy. Wśród zamawiających są zarówno jednostki administracji rządowej, jak i samorząd, jednostki budżetowe, służba zdrowia, instytucje kultury, a także zamawiający sektorowi (energetyka, koleje, porty, kopalnie i inne) – nawet jeśli są prywatne. Drugie tyle zleca wszystko poza rygorami Prawa zamówień publicznych.
Rocznie z zastosowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych udziela się około 150 000 zamówień, zarówno unijnych (30 000), jak i krajowych (120 000). Taka liczba postępowań zamówieniowych tworzy szum informacyjny, z którego nie jest łatwo wyłowić te, które interesują konkretnego wykonawcę.
W zamówieniach krajowych średnia liczba składanych ofert wyniosła 2,89, a unijnych – 2,48. Konkurencja nie jest więc wielka. I zależy od przedmiotu zamówienia: w przypadku robót budowlanych są to cztery oferty na przetarg, podobnie w przypadku dostaw mebli i druków oraz usług biznesowych (prawniczych, marketingowych), architektonicznych i inżynieryjnych. Z drugiej strony w przypadku sprzętu transportowego średnia wynosi 2,07, urządzeń medycznych i farmaceutyków – 1,67, usług naprawczych i konserwacyjnych – 2,01. Dodatkowo w co trzecim postępowaniu unijnym odrzucano od jednej do dwóch ofert.
W 35% zamówień krajowych i w 50% unijnych wpłynęła tylko jedna oferta, a od 4% do 10% zamówień, w zależności od przedmiotu zamówienia, zostało unieważnionych z braku ofert.
Wygląda na to, że w niektórych branżach wystarczy złożyć odpowiednią ofertę. W innych konkurencja również nie jest wielka (choć jest zacięta – o czym dalej).
Dlaczego zatem polscy przedsiębiorcy (udział wykonawców zagranicznych to 2%) nie chcą ubiegać się o tak wielki tort, tak łatwo (zdaje się) dostępny?
Zacznijmy od celów i zasad
Zamówienia publiczne służą zapewnieniu efektywności i uczciwości wydatkowania środków publicznych – to truizm. Gdy jednak pytam uczestników szkoleń, który z tych celów jest ważniejszy, zdania są podzielone. Najpierw proszę o odpowiedź z punktu widzenia podatnika, który finansuje zamówienia publiczne swoimi pieniędzmi. Zwykle zamawiający i wykonawcy deklarują, że bardziej im zależy na efektywności.
Następnie wyjaśniam, że efektywność wymaga elastycznych przepisów dających zamawiającym sporą swobodę decyzji (nie ma jednego prostego sposobu kupowania, o czym przekonał się każdy, próbując wybrać najlepszy model odkurzacza, drukarki czy telewizora, zatrudnić najlepszego korepetytora, glazurnika czy sprzątaczkę, próbując negocjacji z potencjalnym wykonawcą, aby określić optymalny przedmiot, cenę i warunki realizacji, próbując stosowania kryteriów jakościowych – często niewymiernych – i dzielenia się ryzykiem kontraktowym, trzeba się zgodzić, że w razie pewnych, niemożliwych do przewidzenia przez profesjonalnego wykonawcę, zdarzeń trzeba będzie dopłacić, przedłużyć termin, zmienić sposób realizacji).
W następstwie tego wyjaśnienia wielu zamawiających zmienia zdanie (nie chcą robić zamówień w taki sposób) i stwierdza, że zamówienia powinny służyć przede wszystkim przejrzystości i jednoznaczności, które zapewniają bezpieczeństwo osobiste nabywcom (aby nikt nie mógł podać w wątpliwość ich uczciwości).
Również wielu wykonawców (nawet większość, a na ostatnim szkoleniu – wszyscy) stwierdza, że w takim razie wolą, aby zamawiający nie miał żadnej swobody, wszystko zaś było precyzyjnie określone, a najkorzystniejszą ofertę wybierał Excel (nie ufając uczciwości zamawiających).
Wielka smuta. Przy takim podejściu obu stron procesu nie ma żadnych szans na zwiększenie efektywności zamówień. Obie strony świadomie wybierają przejrzystość, czyli przetarg nieograniczony, najniższą cenę i ryczałtową umowę. Strategię, która często owocuje efektywnym osiąganiem celów publicznych, ale równie często niweczy efektywność (ciekawe dlaczego jako indywidualni konsumenci nie ogłaszamy przetargów i nie wybieramy najtańszych ofert).
Wniosek jest jednoznaczny: olbrzymia większość uznaje, że celem zamówień publicznych jest zapewnienie uczciwości i przejrzystości przez związanie rąk zamawiających precyzyjnymi przepisami i maksymalne ograniczenie, a najlepiej wyeliminowanie, jakiejkolwiek uznaniowości, swobody podejmowanych decyzji.
Temu celowi jest podporządkowana cała praktyka zamówień publicznych w Polsce.
Również zasady udzielania zamówień publicznych są swoiście rozumiane.
Zasada równego traktowania od czasów starożytnej Grecji (a może i wcześniej) była rozumiana jako „oddać każdemu, co mu się słusznie należy”. Komunizm chciał to przeformułować na „każdemu według potrzeb”, a socjalizm próbował wdrażać „każdemu tyle samo”. Podobno zerwaliśmy z socjalizmem jakiś czas temu. Niestety, w polskim świecie zamówień publicznych wciąż panuje przekonanie, że należy wszystkich wykonawców traktować tak samo: partaczy tak samo jak doświadczonych, firmy teczki tak samo jak przedsiębiorstwa mające sprzęt i zaplecze, skrzykujących ekipę pod kontrakt tak samo jak zatrudniających na stałe na umowę o pracę, mających długi tak samo jak dysponujących pieniędzmi. Takie podejście wprost prowadzi do dyskryminacji rzetelnych firm (są zmuszane konkurować z partaczami, którzy składając ofertę, nawet nie zakładają, że wykonają zamówienie zgodnie z wymaganiami) i promocji partaczy (jeśli jesteś partaczem – zdrowia życzę, ale nie czytaj dalej tego tekstu, bo nie życzymy sobie więcej partaczy na rynku zamówień publicznych).
Uczciwa konkurencja oznacza, że wszyscy mogą konkurować (w praktyce – cenowo). To także jest promocja bylejakości, partactwa i ryzykanctwa („jakoś to będzie”) i dyskryminacja poważnych firm.
Zasada proporcjonalności jest ograniczana tylko do wymiaru „nie wymagać za dużo”, a z ostrożności zawsze lepiej wymagać mniej. To jest otwieranie drzwi dla za małych, za słabych, z którymi rzetelny, zatrudniający, wyposażony, utrzymujący certyfikaty wykonawca nie jest w stanie konkurować cenowo.
Zasada przejrzystości przesłania całkowicie wartość, którą jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Ujawnianie całości ofert, wyjaśnień rażąco niskiej ceny, stanowiące rażące naruszenie zasad uczciwej konkurencji, jest w Polsce powszechne. Nawet jeśli konkretny zamawiający chciałby tajemnice chronić, Krajowa Izba Odwoławcza pokaże mu, że jawność jest aksjomatem. Nie ma się co dziwić, że porządne, innowacyjne firmy nie chcą składać ofert, które później będą analizowane przez konkurencję.
Sytuację miała uzdrowić zasada efektywności, która jednak nie zrobiła większej kariery w praktyce zamówień publicznych. Formalnie zamawiający powinien maksymalizować jakość w ramach posiadanych środków, lecz nikt tego nie robi i – założę się – nigdy od nikogo nie usłyszał złego słowa. Ważne, że trzyma porządek w plikach i dokumentacji.
Gdyby, mimo to, ktoś rozważał ubieganie się o zamówienia publiczne, niechaj podejmie kolejne kroki i zważy, co następuje.
Krok 1: znaleźć ogłoszenie
Ponad 90% zamówień udzielana jest w trybie przetargu nieograniczonego (zamówienia unijne) lub w trybie podstawowym (zamówienia krajowe). Zamówień z wolnej ręki jest 8%. Pozostałe tryby „się nie przyjęły”. Teoretycznie wyszukiwanie ogłoszeń jest proste. Ogłoszenia o zamówieniach krajowych od kilkuset tysięcy do kilku milionów złotych (w zależności od zamawiającego i przedmiotu zamówienia dostaw i usług oraz do 25 mln zł dla robót budowlanych) publikowane są w Biuletynie Zamówień Publicznych dostępnym na platformie e-Zamówienia: https://ezamowienia.gov.pl/mo-client-board/bzp.
Ogłoszenia o zamówieniach unijnych (z całej Unii Europejskiej i nie tylko) znajdują się na Tenders Electronic Daily: https://ted.europa.eu/pl/
W obu platformach można filtrować ogłoszenia według frazy lub przedmiotu zamówienia (nie jest to na razie sztuczna inteligencja), kodu CPV (Wspólny Słownik Zamówień, w którym należy odnaleźć swoją branżę), województwa i innych kryteriów. Zajmuje to zwykle kilka kwadransów dziennie.
Znacznie trudniej dotrzeć do ogłoszeń o zamówieniach podprogowych: dla zamówień klasycznych poniżej 170 000 zł, dla sektorowych do 2 mln zł (dostawy i usługi) lub do 25 mln zł (roboty budowlane). Łącznie w tym trybie wydaje się ponad 160 mld zł.
Mimo że przepisy Prawa zamówień publicznych nie mają do tych zamówień zastosowania, nie są one zwykle udzielane „po uważaniu”. Poszczególni zamawiający mają swoje wewnętrzne regulaminy określające sposób postępowania. Od pewnych kwot regulacje te przewidują konieczność publikacji ogłoszeń o zamówieniu.
Wiele ogłoszeń o zamówieniach podprogowych jest publikowanych na portalach zakupowych, które są wykorzystywane do dokonywania większych zamówień. Działa ich obecnie około dziesięciu, ale największymi są: https://platformaofertowa.pl/pl/ (do niedawna platformazakupowa.pl), https://oneplace.marketplanet.pl/web/panel/przetargi (do niedawna ezamawiajacy.pl), https://platforma.eb2b.com.pl/.
Z jednej strony część z nich oferuje wyszukiwanie semantyczne przy zastosowaniu sztucznej inteligencji, z drugiej – wciąż znalezienie odpowiedniego ogłoszenia wymaga sporego wysiłku (trzeba wejść na każdą oddzielnie, oddzielnie się logować, poznać sposób funkcjonowania, generować zapytania). Zajmuje to mnóstwo czasu.
Do tego trzeba dodać bazę konkurencyjności utrzymywaną przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, w której znajdują się ogłoszenia o projektach unijnych o wartości powyżej 80 000 zł niepodlegających pod przepisy Prawa zamówień publicznych: https://bazakonkurencyjnosci.
funduszeeuropejskie.gov.pl/.
Dodajmy, że niektórzy zamawiający publikują ogłoszenia o małych zamówieniach wyłącznie na swoich stronach Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Znalezienie takiego ogłoszenia wymaga chodzenia po stronach internetowych potencjalnych klientów (zamawiających).
Nie dziwi, że powstają serwisy oferujące przedsiębiorcom wyszukiwanie ogłoszeń według zadanych kryteriów, np. https://www.oferent.com.pl/, https://www.oferty-biznesowe.pl/. Oferują różne funkcjonalności i przeszukują różne źródła. Bardzo obiecująca jest nowa wyszukiwarka https://www.tenderpro.pl/, oferująca teraz i w przyszłości wiele funkcji gdzie indziej niespotykanych.
Krok 2: potwierdzić spełnianie wymagań
Publikacja publicznego ogłoszenia o zamówieniu nie oznacza, że każdy może się o to zamówienie ubiegać.
Co do reguły: wykonawca nie może podlegać wykluczeniu oraz musi potwierdzić spełnianie warunków udziału w postępowaniu (w trybach z prekwalifikacją trzeba potwier-
dzić spełnianie kryteriów selekcji, co można pominąć z powodu znikomego stosowania tych trybów – poniżej 1%).
Ustawa przewiduje w art. 108 obligatoryjne wykluczenie wykonawców skazanych za wybrane przestępstwa oraz inne ciężkie narus...
